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ULI Seminar zur Mehrwertabschöpfung – Umsetzung mit grossen Unsicherheiten

Am Montag, 23. April, fand im ZUGORAMA in Zug das ULI Seminar zur Mehrwertabschöpfung statt. Der Initiator und Moderator Dr. Thomas Held, Analysen und Strategien, hatte schon seit längerer Zeit dieses Thema aufgreifen wollen und aufgrund der aktuellen politischen Diskussion in den Kantonen Zug und Zürich schien nun ein guter Zeitpunkt dafür gekommen zu sein. An die 60 Teilnehmer folgten der Einladung von Birgit Werner, Local Chair Zurich ULI Switzerland und Leiterin Immobilienentwicklung Flughafen München, und lauschten gespannt den Referaten von Raumplanern, Juristen und Bewertungsexperten.

Vor ziemlich genau fünf Jahren wurde das revidierte Raumplanungsgesetz (RPG) in einer Referendumsabstimmung von den Bürgerinnen und Bürgern angenommen. Um die Zersiedelung zu bremsen und überdimensionierte Bauzonen zu korrigieren, sieht das Gesetz bei Einzonungen eine Abschöpfung von mindestens 20% des Mehrwerts vor. Seit einiger Zeit werden nun in den Kantonen sowie in vielen Gemeinden die Planungs- und Baugesetze (PBG) bzw. die entsprechenden Verordnungen angepasst. So liefen etwa 2016 in den Kantonen Zug und Zürich zeitlich parallel Vernehmlassungsverfahren zu Teilrevisionen des kantonalen PBG. Dabei zeigt sich eine Tendenz zu einer Ausweitung der bundesrechtlichen Vorgaben.

In dieser Situation hielten Dr. Thomas Held und Birgit Werner es für nützlich, unter dem neutralen Schirm des Urban Land Institutes (ULI) das Gespräch zwischen Raumplanern, Bewertern, Juristen, Ökonomen und natürlich den Bauträgern zu fördern. Dabei wurden einerseits die Erfahrungen mit höchst unterschiedlichen kantonalen und kommunalen Abschöpfungs-Regimes ausgetauscht, andererseits das Verhältnis zwischen dem raumplanerischen Gebot der Verdichtung und den fiskalisch motivierten Mehrwertabschöpfungen diskutiert.

Auf die Begrüssung durch Birgit Werner folgte eine kurze Einleitung durch Beat Weiss, CEO V-Zug Immobilien, welcher die Veranstaltung freundlicherweise hostete. Er erläuterte zum einen, weshalb sich die Metall Zug Gruppe V-Zug in der kantonalen Vernehmlassung zur Revision des PBG geäussert habe, zum anderen weshalb die Arealtransformation Technologiecluster Zug von der Mehrwertabschöpfung eben gerade nicht betroffen sei. Bei diesem «Generationen-Vorhaben» gehe es um eine Aufzonung bei Beibehaltung einer primär industriellen und logistischen Nutzung. Dabei werde das 80’000 m2 grosse Areal zukünftig nur noch zu einem Drittel mit einer vertikalen Fabrik von V-Zug selber genutzt. Auf den freiwerdenden Flächen würden weitere produzierende Unternehmen sowie Startups, Ausbildungsstätten und industrienahe Dienstleister angesiedelt.

Im ersten Seminarblock wurde an die Zielsetzungen der RPG-Revision von 2013 erinnert bzw. diese aus heutiger Sicht kommentiert. Kurzreferate dazu hielten Dr. h.c. Lukas Bühlmann, Präsident der Schweizerischen Vereinigung für Landesplanung, und Rahel Marti, stv. Chefredaktorin Hochparterre. Als Auslöser nannte Dr. Lukas Bühlmann das Unbehagen der Bürger vor Kulturlandverlust. In §5 Abs. 1 werden Vorgaben für den Mehrwertausgleich genannt und ein klarer Auftrag an die Kantone erteilt, Massnahmen zur Baulandmobilisierung und zur Bekämpfung der Baulandhortung zu tätigen. Bei der aktuellen Auseinandersetzung gehe es allerdings nicht um die Ein- und Auszonungen, die in den reichen Kantonen Zug und Zürich praktisch keine Rolle mehr spielten. Vielmehr stelle sich die Frage, wie im Zuge der Verdichtung mit den Auf- und Umzonungen zu verfahren sei. Rahel Marti begründete die Mehrwertabgaben sozialpolitisch. Mit der Verdichtung würden Mehrwerte geschaffen, die nicht nur der kleinen Minderheit der Grundbesitzer zu Gute kommen dürften. Es gehe deshalb nicht um eine Mehrwertabschöpfung, sondern um einen Mehrwertausgleich.

Im zweiten Block folgten Kurzberichte von der «Umsetzungsfront» mit den Kantonsplanern René Hutter, Zug, Wilhelm Natrup, Zürich, Ueli Strauss, St. Gallen, und Beat Aeberhard, Basel-Stadt. Es wurden die enormen Unterschiede zwischen dem kantonalen Umgang mit den Gemeinden, aber auch zwischen städtischen und ländlichen Situationen deutlich. Der Zuger Kantonsrat beerdigte die Revision des PBG, die eine 20%ige Mehrwertabgabe bei Einzonungen und 20% eines über 50% hinausgehenden Mehrwertes bei Aufzonungen vorsah. Wilhelm Natrup führte städtebauliche Verträge zwischen Gemeinden und Bauwilligen als Königsweg an. Das anstehende Bevölkerungswachstum würde Auf- und Umzonungen mit sich bringen – Einzonungen sehe er im Kanton ZH nicht. Ueli Strauss betonte, dass verlässliche Erfahrungen mit der Mehrwertabgabe fehlten. Seit Oktober vergangenen Jahres sei im Kanton St. Gallen die Revision in Kraft, die eine 20% Mehrwertabgabe bei Einzonungen fordere – Die Schätzung erfolge nach einheitlichen Kriterien im ganzen Kanton. Beat Aeberhard hat in Basel-Stadt die längste Erfahrung sammeln können. Die Abgabe berechne sich nur nach dem effektiven Mehrwert, d.h. die mit dem Projekt realisierten Mehrfläche multipliziert mit einem für alle Parzellen festgelegten Landwert, und damit nicht nach dem Potenzial des Bebauungsplans. Die Gelder gingen in einen Fond zur Aufwertung des städtischen Raumes. In den Jahren 2000 – 2017 konnten 80,6 Mio. CHF gesammelt werden.

Im dritten Block kamen Vertreter der Bewertungsbüros zu Wort, nämlich Stefan Meier, Wüest und Partner, Stefan Fahrländer, Fahrländer Partner, und Ulrich Prien, KPGM. Deren Lagebeurteilung war wesentlich kritischer als jene der Kantonsplaner, auch wenn sie davon ausgingen, dass die Gesetzesrevision ihr Auftragsvolumen erweitern würde. Die Mehrwertabgabe bei Um- und Aufzonungen grösserer Areale sei mit so vielen Unsicherheiten verbunden, dass Entwicklungen gehemmt seien. Meier schlägt vor, erst zu entwickeln und dann eine Einigung zu finden; die Fälligkeit der Abgabe zu einem späteren Projektzeitpunkt sieht er als ausschlaggebend. Dagegen zeigte Stefan Fahrländer den Umgang mit Grossprojekten an einzelnen Fällen aus der Praxis auf; in einem Beispiel variierten die Schätzungen der Mehrwertabgabe um mehr als 100 Prozent, was für die Eigentümer die Unberechenbarkeit von 15 oder 50 Mio. CHF ausmachte. Ulrich Prien brachte zum Ausdruck, dass einfache Regeln gefragt seien. Wenn diese festliegen, sei die Akzeptanz der Investoren grösser.

Im vierten Block wurden grundsätzlich rechtliche und politökonomische Überlegungen angestellt. Dafür konnten die Rechtsanwälte Hans Hagman, Neese Hagmann Stalder, und Dr. Jürg Niklaus, Niklaus Rechtsanwälte, sowie der Ökonom Dr. Marco Salvi, Avenir Suisse, gewonnen werden. Hans Hagmann zeichnete die Geschichte der Gesetzesrevision nach und bestätigte den Eindruck, dass für den nationalen Gesetzgeber vor 10 Jahren die Ein- und Auszonungen wichtiger waren als die Auf- und Umzonungen, die jetzt die Diskussion beherrschten. Dr. Jürg Niklaus schätzt, dass es noch 10 bis 20 Jahre dauern würde, bis die Mehrwertabgabe auf der Ebene der Gemeinden etabliert sei. Das Beispiel des Fonds des Kantons Basel-Stadt sieht er als kritisch an, weil unklar sei, was damit längerfristig sinnvoll gemacht werde. Dr. Marco Salvi bezeichnete die Mehrwertabgabe quasi als Kapitalgewinnsteuer; die geforderte Umverteilung bei Immobilien erfolge schon durch die Grundstücksgewinnsteuer. In der Diskussion wurde auch die Frage nach der Angemessenheit der heutigen Zoneneinteilung aufgeworfen; diese trage der neuen Arbeitswelt und dem Zusammenwachsen von Arbeit, Wohnen und Freizeit nicht genügend Rechnung.

Block fünf war der Frage der (mehr oder weniger) freiwilligen Vereinbarungen als mögliche Alternative zu einem starren fiskalischen Mehrwertabgaberegime gewidmet. Über ihre Erfahrungen und Beobachtungen sprachen dazu Lisa Euler, Projektleiterin Stadtentwicklung und Raumplanung Allschwil/BL und Co-Autorin des Buches «Klumpen», Max Walter, Gemeindepräsident Regensdorf/ZH, und Peter Hausherr, Gemeindepräsident Risch-Rotkreuz. Mit «Klumpen» bezeichnet Lisa Euler eine grosse, kompakte und profitable Überbauung. Solche Projekte mit einer Grundfläche von mehr als 3000 Quadratmetern und einem hybriden Programm leisteten einen Beitrag zur urbanen Verdichtung; sie seien in den Schweizer Stadtzentren und in der gut erschlossenen Umgebung seit einigen Jahren verbreitet. Max Walter erläuterte seine Präferenz für städtebauliche Verträge am Beispiel der Arealentwicklung am Bahnhof in Regensdorf durch zwei Investorengruppen. Im Zentrum stehe für ihn der hohe Anspruch an Qualität und die Quartierserhaltung, nicht eine finanzielle Mehrwertabgabe. Die Zahlungen an die Infrastrukturaufwendungen der Gemeinde würden erst bei Baufreigabe fällig. Peter Hausherr ermöglichte in Risch-Rotkreuz in den letzten Jahren die erfolgreiche Umsetzung grosser Projekte. Er forderte dazu auf, einfache und pragmatische Lösungen mit den Investoren zu suchen.

Den Abschluss bildete eine moderierte Diskussion aus der Distanz der langjährigen Erfahrung mit Dr. Dr. h.c. Heinz Aemisegger, Alt-Bundesrichter, Heini Schmid, Präsident der Raum- und Umweltkommission des Zuger Kantonsrates, und Martin Spillmann, Präsident der Raum- und Umweltkommission des Zuger Kantonsrates. Dabei bestand Einigkeit über die enorme Unsicherheit bezüglich der Mehrwertabschöpfung bei Auf- und Umzonungen und über die lange Frist, die es bis zur rechtssicheren Etablierung dieses Instruments brauche. Auszumachen war ebenso eine Präferenz für Lösungen auf der Ebene der Gemeinde, auch wenn Zweifel geäussert wurden, ob kleinere Gemeinden überhaupt in der Lage wären, städtebauliche Verträge mit Investoren sinnvoll anzuwenden. Geteilt blieben die Meinungen, ob und wie solche Abschöpfungen der Gemeinden durch die kantonale Gesetzgebung gedeckelt würden und umgekehrt mit einer Minimalvorgabe geregelt werden sollten.

Es war eine dichte, fast «Mehrwerterschöpfende» Diskussion, die die herrschende Unsicherheit in der Themenstellung widerspiegelte. Die föderalistische Schweiz bringt unterschiedlichen Umgang in den Kantonen mit sich. Welche Vereinfachung es gesamthaft geben wird und welche Auswirkungen dies auf die Entwicklung von Städten, Arealen und Klumpen haben wird, bleibt abzuwarten bzw. hoffentlich mit zu gestalten.

Ein grosser Dank geht an die V-Zug und damit an Beat Weiss für die Ermöglichung des Anlasses.

Autorin:
Birgit Werner, ULI Switzerland Local Chair Zürich

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